Законодательство против иностранного финансирования прав человека: инструмент репрессий в бывшем Советском Союзе

15 мая 2018
Legislating against foreign funding of human rights: A tool of repression in the former Soviet Union

Эта статья юриста EHRAC Кейт Левин впервые появилась в Делимся передовым опытом: как страны и институты на постсоветском пространстве помогают создавать правовые инструменты репрессий, публикация Центра внешней политики, выпущенная 26 мая 2016 г., изд. Адам Хуг.

Способность организаций гражданского общества (далее: «НПО») изыскивать, получать и использовать ресурсы, включая иностранное финансирование, является фундаментальным компонентом их права на существование и эффективную деятельность. Последнее находит юридическое выражение в праве на свободу объединения, закрепленном в международном праве прав человека. То, что государствам разрешено регулировать в соответствии с законом и с учетом определенных критериев создание и деятельность НПО в пределах их юрисдикции, не оспаривается. Однако правовое регулирование деятельности НПО следует отличать от нарушений их права на свободу объединения, в том числе путем необоснованных попыток ограничить их доступ к финансированию (иностранному или местному). Вызывающее тревогу усиление законодательных усилий по резкому ограничению доступа НПО к иностранному финансированию (часто под видомзащита национальной безопасности') был широко задокументирован в последние годы.[1] Примеры никоим образом не ограничены географически и охватывают Ближний Восток и Северную Африку, Южную Азию, страны Африки к югу от Сахары и Латинскую Америку, а также бывший Советский Союз. В этой статье основное внимание уделяется особенно враждебной тактике, используемой российским правительством, а также попыткам режима Януковича в Украине и действующего правительства Кыргызстана отразить эту практику. В нем также рассматриваются поправки к существующим законам об НПО в Азербайджане, которые сделали практически невозможным получение местными правозащитными НПО иностранного финансирования. Вред, причиняемый применением этих законов, двоякий: мало того, что местным правозащитным НПО в этих странах стало невероятно сложно поддерживать себя (в некоторых случаях это привело к их закрытию), но и на то, чтобы ориентироваться в новом правовом ландшафте, уходит значительное время и ресурсы от основной работы по защите прав человека. Более того, во многих случаях иностранные доноры были вытеснены. В этой статье освещаются некоторые реакции НПО и международных организаций на эти вызовы, а в заключение рассматриваются возможные общие мотивы, лежащие в основе рассматриваемых законов.

Доступ к иностранному финансированию в рамках международного права прав человека

На международном уровне право на свободу ассоциации закреплено в статье 22 Организации Объединенных Наций (ООН). Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП). Хотя в тексте статьи 22 прямо не говорится о праве гражданского общества на доступ к финансированию, Комитет ООН по правам человека и Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу ассоциации подчеркнули, что это положение включает в себя возможность отдельных лиц и НПО изыскивать, получать и использовать ресурсы (человеческие, материальные и финансовые) из внутренних и иностранных, государственных и частных источников. Кроме того, Резолюция 22/6 Совета ООН по правам человека, статья 6(f) Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и статья 13 Декларация ООН о правозащитниках относятся к праву отдельных лиц и НПО изыскивать и использовать финансовые ресурсы для поощрения и защиты прав человека и сопутствующей обязанности государств не ограничивать необоснованно осуществление этого права. В рамках Совета Европы право на свободу ассоциации гарантируется статьей 11 Европейская конвенция о правах человека (ЕКПЧ), а включение права доступа к финансовым ресурсам подтверждается резолюциями, отчетами и заявлениями Комитета министров, Экспертного совета по Закону об НПО Конференция МНПО Совета Европы и Парламентская ассамблея, среди прочих. Таким образом, не оспаривается, что обязательство государств предоставлять отдельным лицам и НПО возможность изыскивать, получать и использовать финансовые ресурсы имеет основополагающее значение для осуществления права на свободу ассоциации. Чтобы ограничения любого аспекта права на свободу ассоциации были законными в соответствии с МПГПП и ЕКПЧ, они должны «предусмотрено законом», «необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественной безопасности», в том числе для защиты общественного порядка, общественного здоровья или нравственности или для защиты прав других лиц (в соответствии со статьей 22(2) МПГПП и статьей 11(2) ЕКПЧ). Недавние попытки России, Азербайджана, Украины и Кыргызстана ограничить свободу объединения НПО путем воспрепятствования доступу к иностранному финансированию (как обсуждается ниже) явно незаконны и являются частью более широкого подавления независимого гражданского общества и защиты прав человека. .

Российская стигматизация иностранного финансирования

После переизбрания президента Путина в 2012 г. было принято множество репрессивных законов., одной из основных целей которого является подавить инакомыслие и работу правозащитников путем подавления мирных протестов и ограничения свободы слова. Ключевым среди этих законов является Федеральный закон о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, иначе именуемых Федеральным законом. «Закон об иностранных агентах», который вступил в силу 21 ноября 2012 года. «Закон об иностранных агентах» требует от российских НПО регистрации в качестве «иностранных агентов» с Министерством юстиции, если они занимаются «политической деятельностью» и получают иностранное финансирование. То первоначальное определение «политической деятельности» было очень расплывчатым, и измененное определение, принятое Думой в феврале 2016 года, может охватывать все аспекты адвокатской и правозащитной деятельности. Далее, коннотация «иностранного агента» как шпиона или предателя в постсоветском контексте однозначна. В мае 2014 года Министерство юстиции получило разрешение на в одностороннем порядке регистрировать НПО в качестве «иностранных агентов» без их согласия если министерство решит, что они занимаются «политической деятельностью» и получают иностранное финансирование. НПО отказываются регистрироваться в течение шести месяцев после признания их «иностранными агентами» властями могут быть наложены штрафы или даже приостановлены (без решения суда) по усмотрению Министерства юстиции. Кроме того, любая информация, опубликованная НПО в реестре «иностранных агентов», должна быть помечена как публикуемая и распространяемая организацией, «выполняющей функции иностранного агента». Как отмечает Amnesty InternationalЗакон был «предназначен для стигматизации и дискредитации НПО, занимающихся правами человека, мониторингом выборов и другой важной работой. Это обеспечивает идеальный предлог для штрафования и закрытия критически важных организаций и часто сокращает жизненно важные потоки финансирования».

Опираясь на «Закон об иностранных агентах», 23 мая 2014 года Президент Путин подписал Федеральный закон № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о нежелательных организациях), который вступил в силу 3 июня 2015 года. Согласно новому закону, иностранные или международные организации (например, доноры) могут быть объявлены Генеральной прокуратурой (с согласия Министерства иностранных дел) «нежелательными», если они признаны угроза государству «конституционный строй, безопасность государства или его обороноспособность». Организациям, помеченным как «нежелательные» (посредством процесса, который не разглашается), запрещено работать или распространять информацию в России. Более того, российские организации обязаны не только прекратить «участие» (определяемое в широком смысле) с «нежелательными» организациями, но и отказаться от финансирования таких групп. Постоянное сотрудничество подвергает местные группы большие штрафы и даже уголовное преследование. Хотя на первый взгляд это прямое нападение на иностранные и международные группы, Закон в конечном итоге направлен на «душить российское гражданское общество, отрезая его от международных партнеров и оставляя в подвешенном состоянии.

Меры «подражания» в Украине и Кыргызстане

Менее чем через год после принятия в России «Закона об иностранных агентах» стала очевидной его привлекательность для других репрессивных правительств региона. В ответ на нарастание антиправительственных протестов на Майдане в январе 2014 г. Верховная Рада Украины приняла ряд мер предназначен для ограничения прав человека. Один такой закон внесены изменения в действующую законодательную базу об НПО чтобы позволить группам, получающим иностранное финансирование и участвующим в так называемой «политической деятельности», зарегистрироваться в качестве «иностранных агентов». Тогда был закон быстро отменен парламентом когда пророссийский президент Янукович бежал из страны и было сформировано временное правительство. В мае 2014 года группа парламентариев Кыргызстана представила проект закона, который налагал те же самые требования путем принятия поправок к ряду действующих законов, регулирующих НПО. В соответствии с проектом кыргызские власти смогут обозначать НПО, получающие иностранное финансирование и осуществляющие «политическую деятельность» (в широком смысле), как «иностранных агентов». По состоянию на апрель 2016 года Жогорку Кенеш находится на рассмотрении доработанный законопроект, который больше не включает положения об «иностранных агентах» но налагает обременительные (и, возможно, ненужные) требования к отчетности на все НПО. Эти требования можно считать «ненужными» ограничениями права НПО на свободу объединения.

Азербайджан сужает пространство для иностранного финансирования 

В 2013 и 2014 годах Азербайджан внедрил ряд ограничительные поправки к законам об НПО. Особое значение для групп, ищущих или рассчитывающих на иностранное финансирование, имели поправки к законам об НПО и о грантах, внесенные в октябре 2014 года. В соответствии с этими изменениями местным НПО разрешено получать иностранное финансирование. только если иностранный донор имеет соглашение с Министерством юстиции, зарегистрированный местный филиал или представитель и получивший право на предоставление гранта в Азербайджане (для чего требуется заключение государственного органа о финансовой необходимости гранта). Эти изменения последовали за поправками к Закону об НПО, внесенными в феврале и декабре 2013 года соответственно. Первые устанавливают порог (200 манатов, около 90 фунтов стерлингов) для денежных грантов, требуют, чтобы более крупные гранты производились банковским переводом на счет, принадлежащий самой организации, и требуют, чтобы гранты были зарегистрированы в Министерстве юстиции, чтобы иметь право на освобождение от налогов. Согласно поправкам от декабря 2013 г., отдельные получатели грантов также должны регистрировать гранты так же, как и зарегистрированные организации. Учитывая обременительные регистрационные требования и серьезные задержки с регистрацией НПО, многие незарегистрированные группы получали средства через банковские счета своих председателей или учредителей; согласно поправкам 2013 года это фактически запрещено. В несколько суждений, Европейский суд по правам человека установил, что обременительные регистрационные требования и задержки с регистрацией НПО нарушают ЕКПЧ. Все поправки также внесены суровые санкции, включая штрафы. Эти поправки, принятые в период усиления репрессий против независимого гражданского общества в Азербайджане, использовались для осуждены ведущие лидеры НПО (таких как Расул Джафаров, председатель Клуба прав человека, и Интигам Алиев, известный юрист-правозащитник и председатель Общества правового просвещения) по политически мотивированным обвинениям, связанным с предполагаемым несоблюдением законов об НПО. Несмотря на то, что некоторые из осужденных правозащитников (включая Интигама и Расула) теперь был выпущен, они и другие по-прежнему вынуждены действовать в еще более обструктивной правовой среде.

Влияние этих законов и реакция со стороны НПО и международных субъектов 

В России более 122 НПО признаны «иностранными агентами», в том числе многие из наиболее известных правозащитных групп, таких как Правозащитный центр «Мемориал», Фонд «Общественный вердикт» и межрегиональная общественная организация «Комитет против пыток». Большинство включенных в реестр групп были идентифицированы как «иностранные агенты» после серии агрессивных государственных проверок в марте 2013 г., в результате которых группы затем были принуждение к регистрации или административное взыскание. Некоторые группы решили закрыться вместо того, чтобы носить позорный ярлык «иностранного агента». Хотя некоторые из этих групп были реструктурированы под другим названием, другие закрылись навсегда, а их сотрудники работают либо самостоятельно, либо в других организациях (некоторые за пределами России). Около 60 групп привлечены к административной ответственности и оштрафованы за отсутствие регистрации в качестве «иностранного агента», а лидеры по крайней мере восьми НПО лично привлечены к административной ответственности. Кроме того, в результате введения в действие «Закона о нежелательных организациях» нескольким крупным иностранным донорам было запрещено предоставлять гранты в России (Вашингтонская Национальный фонд демократии, и Фонды Джорджа Сороса «Открытое общество» и Фонд помощи Института «Открытое общество»), или решили прекратить это делать из-за риска прослыть «нежелательным» (т. Фонд Макартура и Фонд Чарльза Стюарта Мотта). Российские НПО также пытались дать отпор, сочетая судебные иски, защиту интересов и попытки обойти законы. В феврале 2013 г. Правозащитный центр «Мемориал» и Европейский правозащитный центр возбудили дело против России (Экодефенс и другие против России (№ 9988/13) - ожидает сообщения) в Европейском суде по правам человека от имени первоначально 13 (теперь 15) российских НПО, в котором заявители утверждают, что «Закон об иностранных агентах» и его применение нарушают их права на свободу ассоциации и выражения мнений в соответствии с ЕКПЧ.[2] Положительное решение Суда окажет международную судебную поддержку единодушному осуждению Закона международным гражданским обществом, Организация Объединенных Наций, то Европейский Союз, то Комиссар Совета Европы по правам человека и Парламентская ассамблея, и Европейская комиссия за демократию через право ('Венецианская комиссия'). Серьезную озабоченность вызывает, однако, то, что к тому времени, когда Суд вынесет решение, ландшафт российского гражданского общества может непоправимо измениться. Также имело место однозначное осуждение «Закона о нежелательных организациях», хотя до сих пор не было предъявлено никаких юридических претензий.

Применение недавних поправок к законам об НПО в Азербайджане только усилились репрессии против организаций которые критиковали правительство. Как уже отмечалось, это также способствовало судебному преследованию лидеров этих организаций за то, что широко классифицируется как политически мотивированные уголовные дела. Большинство этих дел было возбуждено во время председательства Азербайджана в Комитете министров Совета Европы, что вызвало еще более жесткую критику со стороны некоторых органов региональной группы; хотя другие утверждали, что это 'свершившийся факт' просто подчеркнул растущая потеря влияния иностранной дипломатии на режим Алиева. Международные организации, в том числе доноры, работающие в Азербайджане также подверглись нападкам, причем некоторые из них (например, Национальный фонд за демократию и Оксфам) были вынуждены закрыть свои операции в стране.

Влияние недолговечной имитации «Закона об иностранных агентах» в Украине, возможно, трудно различить после протестов на Майдане и свержения президента Януковича. Тем не менее, это подчеркивало политическое влияние России на Украину, что продолжает проявляться в конфликте между пророссийскими «сепаратистами» и украинскими силами на востоке Украины. В Кыргызстане еще предстоит выяснить, будут ли проекты поправок к законам об НПО иметь почти такое же влияние, как в России, Украине или Азербайджане.

Заключение

Хотя в Азербайджане принята модель, отличная от модели России, Украины и Кыргызстана, основной смысл всех этих законов один и тот же: сократить пространство, в котором может действовать независимое гражданское общество, в том числе за счет ограничения доступа к иностранному финансированию. Там, где рассматриваемые законы были реализованы (Россия и Азербайджан), гражданское общество (и, в частности, правозащитники и их НПО) подвергалось значительному давлению, в том числе из-за того, что оно было вынуждено выделять скудные ресурсы для управления эффектом реализации законов. продолжая добиваться защиты и возмещения ущерба для жертв нарушений прав человека. Эти законы также привели к прекращению деятельности ряда иностранных доноров в этих странах.

По-видимому, нет неопровержимых доказательств того, что Россия напрямую поощряла Азербайджан к принятию различных поправок к законам об НПО; хотя при совместном анализе «Закон об иностранных агентах» и законы Азербайджана об НПО (и примеры из Украины и Кыргызстана) определенно указывают на тенденцию в регионе к подавлять гражданское общество, нападая на доверие к НПО и перекрывая ключевой источник поддержки. Обнародование этих законов, по-видимому, основано на общем недоверии этих государств к независимым НПО, которые получают иностранное финансирование и могут иметь возможность влиять на политический статус-кво. В Украине, например, иностранная поддержка местных организаций, участвовавших в «оранжевой революции» 2004 г., побудила некоторых, в том числе российское правительство, заявить, что политические изменения тогда и в 2014 г. организованный западными правительствами и частными филантропами, действуя из-за кулис. Это подозрение только усилилось, особенно в России, где после аннексии Крыма президент Путин заявил, что:

«Западные спецслужбы не оставляют попыток использовать неправительственные группы для дискредитации российских властей и дестабилизации внутренней ситуации в России. Они уже планируют действия на период предстоящих выборов в 2016 и 2018 годах».

Учитывая явное сходство формулировок украинского и кыргызского «Законов об иностранных агентах» и российского закона, трудно избежать вывода о том, что первый был непосредственно вдохновлен вторым. Без доступа к махинациям политических элит гораздо сложнее определить, было ли принятие этих законов результатом активного сотрудничества рассматриваемых государств. Тем не менее, судя по имеющимся у нас доказательствам, кажется очевидным, что Россия поддерживала и продолжает поддерживать представление о том, что вмешательство Запада во «внутренние дела» государства должно быть заблокировано, например, путем перекрытия доступа для местное гражданское общество к поддержке и участию Запада. Выражаемое этими государствами недоверие к независимому национальному и международному гражданскому обществу в корне противоречит нормам международного права в области прав человека, которое, как обсуждалось, защищает право на свободу ассоциации, включая право НПО и отдельных лиц искать, обеспечивать, и использовать ресурсы.


[1] См., например: Обсерватория по защите правозащитников, «Нарушения права НПО на финансирование: от преследований до криминализации», Годовой отчет за 2013 г.;

[2] А обжалование Закона также было подано в Конституционный Суд РФ., хотя в конечном итоге суд поддержал закон.